政務服務數字化轉型探究
來源:中國領導科學雜志 更新時間:2020-06-11

構建政務服務共同體——政務服務數字化轉型探究

[摘要]政務服務作為踐行黨的根本宗旨的“最后一公里”,事關人民群眾切身利益。推動政務服務數字化轉型不僅是一個行政問題,更是一個政治問題。本文從價值共創視閾剖析政務服務生態系統數字化轉型的基本內涵,在此基礎上進一步探究其數字化轉型的“共同體”目標形態、路徑構建、動力系統及控制手段等內容。

[關鍵詞]公共價值;政務服務共同體;政務服務生態系統數字化轉型

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]2095―7270(2020)03―0071―05

[作者簡介]傅建平,中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心博士研究生。

新時代,數字技術創新應用深刻地改變著政府、社會和市場原有邊界,影響著各國政治、經濟、社會、文化等方方面面,推動各個領域數字化轉型。[1]黨的十八大以來,以“放管服”改革促轉型推進政府治理現代化,全國上下開展“互聯網+政務服務”建設,拉開了政務服務生態系統數字化轉型大幕,形成了良好的工作格局,人民群眾獲得感不斷增強。當前,我國政務服務生態系統數字化轉型進入“船到中流浪更急”關鍵時期,亟須深入探究其目標形態和過程機理,以推動相關理論建設和實踐探索。

一、政務服務生態系統數字化轉型的內涵辨析

“政務服務數字化轉型”即“政務服務生態系統數字化轉型”,是我國“建設人民滿意的服務型政府”的應有之義?!罢辗丈鷳B系統”是轉型對象,“數字化”是轉型手段,“轉”代表轉型過程機理,“型”代表轉型目標形態。

(一)政務服務生態系統內涵界定

“政務服務”的前身是“行政審批”或者“行政審批服務”,具有權威性、公共性、服務性、合作性和生態性等本質屬性。它與公共管理學中一般意義的“公共服務”概念有所區別,二者是包含與被包含關系,前者較后者的內涵更廣,除了包括教育、醫療、社會保障、就業和住房保障等基本公共服務,還包括為了維持社會穩定、保障人民群眾生存發展權所設置的行政許可、行政處罰、行政給付等行政審批事項。政務服務生態系統是以政府部門、社會公眾、市場主體為供需主體,圍繞“政務服務”這個客體,形成復雜的利益和價值關系網絡。各個供需主體憑借各自的資源稟賦、社會分工、運作能力、價值貢獻等資源形成各自“生態位寬度”及其“原始生態位”和“現實生態位”。

(二)政務服務生態系統數字化轉型內涵剖析

“政務服務數字化轉型”包括兩層含義,即“政務服務數字化”和“政務服務生態系統數字化轉型”。其中,前者強調借助數字技術實現政務服務供給流程、供給內容、供給方式等數字化。后者強調將政府、社會和市場的公共價值期望與公共部門的使命目標、戰略管理、組織形態及交付模式有機聯系起來,推動政務服務由“管理效率導向”到“價值共創導向”的轉型,打破長久以來“管理導向”形成的公共利益部門化、部門利益職能化、政務服務條塊化等管理困境,實現數字化的技術理性和政務服務的價值理性的統一。[2]

(三)政務服務生態系統數字化轉型的理論分析框架

控制論認為,剝離客觀事物各自的質態特點后,無論是自動機器、神經系統、生命系統,還是政治系統、經濟系統、社會系統,都可以看作是一個基于信息反饋的自動控制系統。政務服務生態系統屬于政治系統中的一個子系統,具備輸入與輸出、目標與過程等控制系統的基本構成要素,因此可適用控制論的思想和方法來構建理論分析框架,探究政務服務生態系統數字化轉型的過程機理。該框架是基于信息反饋的自動控制系統,由目標形態、路徑建構、動力系統、控制手段及轉型背景等部分構成(見圖1)。

該框架立足我國公共管理實踐環境,將公共價值理論的基本原理同我國政務服務生態系統數字化轉型具體實際相結合[3],以“政務服務共同體”為目標形態,以“價值共創—組織變革—數字賦能”所構成的政務服務公共價值戰略三角博弈過程為路徑建構,以“政務服務共同體成熟度”評價為控制手段,以社會主要矛盾轉化為原動力、以行政體制改革為直接動力,持續推動政務服務生態系統數字化轉型發展。

二、政務服務共同體的目標形態

目標是行動的先導。從哲學上講“共同體”強調事物的同一性,描述了一種客觀存在狀態和一種價值目標?!罢辗展餐w”描述了基于公共價值的政務服務生態系統數字化轉型后的一種客觀存在狀態和價值目標形態,具有豐富的理論意涵:

(一)政務服務共同體主體與客體的價值關系

人民是改革的主體、人民是權力的主體、人民是評判的主體,“以人民為中心”的發展思想體現馬克思人民主體理論與當今中國社會現實高度耦合。政務服務共同體以“人民”為主體視域、以“政務服務”為客體對象,強調發揮人民的主體性、能動性、創造性,“人民”主體與“政務服務”客體之間的價值關系主要體現在,價值的人民主體性與人民價值需要的多樣性的辯證統一關系,統一于政務服務生態系統數字化轉型實踐活動,統一于政務服務共同體目標形態,最終統一于人的全面自由發展。

(二)政務服務共同體的組織框架

以“共同體”為主體與客體價值關系的組織框架,發揮政府、社會、市場等價值共創主體的比較優勢,構建政務服務責任共同體、價值共同體和利益共同體。其中,“公共利益均衡”是政務服務共同體發展的物質前提?!肮藏熑喂矒笔钦辗展餐w發展的倫理承諾。單個主體應跳出“單打獨斗、各自為戰”的路徑依賴,著眼政務服務共同體的整體效能,發揮整體合力,精準自我個體定位,聚焦共同體目標,恪守共同體機制規則,承擔對共同體的責任,為共同體發展貢獻價值?!肮矁r值共創”是政務服務共同體發展的精神支撐?!叭嗣駶M意”是共同體的核心價值,而“公正、效率、質量、透明、參與、回應”則是共同體的基本價值集合。價值共創是讓共同體中每個主體都成為政務服務共同體的參與者、貢獻者、受益者,實現從“利益相關者影響”到“利益相關者參與”的實質性轉變,創造更多公共價值。

(三)政務服務共同體的關鍵能力

不同國家或同一個國家的不同歷史階段和歷史時期,政府部門、社會公眾和市場主體的能力配置結構、權重選擇以及強弱程度存在不同。在數字化條件下,政府信息能力、社會公眾數字素養、市場主體創新能力構成了政務服務共同體的關鍵能力。其中,政府信息能力的本質是執政能力[4],是推動政府職能轉變和政府數字化轉型的重要動力,已成為政府能力中不可或缺的組成部分,并在政府能力構成中的權重和影響力不斷上升。其內在表現為數字化領導力[5]、數據治理能力和在線服務能力的綜合;外在表現為在線服務的效能、公共管理的效率、社會公眾滿意度、營商環境優化的綜合。而不斷提高的社會公眾數字素養和市場主體創新能力又會倒逼政府信息能力的提升,三者只有形成合力才能共同推動政務服務共同體不斷走向成熟。

(四)政務服務共同體的公共價值鏈

政務服務公共價值鏈實現由“抽象的公共價值”到“具體的公共價值集合”,再到“價值創造與實現”有機演繹,體現了價值共創過程與價值共創結果的動態平衡。[6]政務服務公共價值鏈包括“兩過程三環節”,即“價值創造”“價值實現”兩個過程和“投入、產出、結果”三個重要環節構成。其中,“價值創造過程”分為投入、產出兩個環節。在投入環節,注重公眾參與及公共需求的導入,依法合理配置公共權力和公共資源的投入,評估和控制公共成本;提高政務服務共同體的關鍵能力,加大政府部門之間的業務協同以及與社會、市場之間協作,持續優化政務服務生態網絡;加大信息公開和數據開放,增加政務服務價值創造過程的透明度;提高保障公眾平等參與和監督政務服務價值共創過程,從根本上提升政務服務質量與效能。在產出環節,體現在以主動化、數字化、整體化、智能化為特征的在線服務能力提升,高質量、高價值政務服務/產品的產出?!皟r值實現過程”的結果環節,將高質量、高價值政務服務/產品,通過政務服務生態網絡傳遞到價值共創主體,首先滿足其公共需求,進而實現政治、經濟、社會、文化、生態等公共領域的“價值再傳遞”和“價值再擴散”。

三、政務服務生態系統數字化轉型的路徑

政務服務生態系統數字化轉型路徑建構過程實質上是“價值共創—組織變革—數字賦能”所構成政務服務公共價值戰略三角的博弈過程。價值共創、組織變革、數字賦能三者之間具有緊密的邏輯關聯,“價值共創”是核心,“組織變革”是保障,“數字賦能”是支撐,創造公共價值是“組織變革”的價值追求,“價值共創”為“組織變革”提供了理念引領和實踐方向,“數字賦能”為“組織變革”提供了技術支撐和工具革新,而“組織變革”也為“價值共創”和“數字賦能”開辟實踐空間、提供現實載體,三者相互作用、相互支撐、統一于政務服務生態系統數字化轉型實踐。

(一)以價值共創為引領

政務服務生態系統中“生產者”和“消費者”的認知、行為、期望和利益,都會以某種形式共同影響數字化轉型進程。政務服務公共價值共創訴求是一個由政治價值、社會價值、經濟價值等構成的多維度、多層次、多元化集合。例如政府決策者的公共訴求側重于公共價值的戰略管理和政治價值實現,政策制定者側重政務服務的社會價值實現,政府各部門側重依法履職、兼顧公平與效率,社會各階層側重政務服務的公平性、服務價值、服務質量和服務效率,市場各行業需要政務服務營造的良好營商環境促進各類市場組織干事創業,技術服務商側重通過幫助政務服務數字化轉型實現其經濟利益。根據利益均衡理論中平等對待原則和整體利益最大化原則,只有當利益相關者的公共價值集合,通過利益均衡處理后達成公共價值共識,以此共識引領和驅動政務服務生態系統數字化轉型,才能確保實現政務服務公共價值的最大化。

(二)以組織變革為保障

組織變革是指組織根據內外部環境的變化,主動對組織的管理理念、工作方式、組織結構、人員配備、組織文化及技術等組織要素進行調整、改進和革新的過程,也是多種因素相互作用、相互調整的動態過程,呈現螺旋式上升和漸進式推進的特征。我國數字化轉型的發展環境正處于經濟轉軌、社會轉型的“三期疊加”復雜狀態。歷史上長期高度集權的政府治理模式慣性,使得政府職能向服務型轉變面臨諸多挑戰,在政府服務職能還未得到充分強化的同時,又面臨著政務服務生態系統數字化轉型的問題,加之領導干部對數字化轉型組織變革的數字化領導力、廣大公務員的數字能力和社會公眾的數字能力素養均有待提升。因此,在這種公共管理實踐環境下,推動政府、社會和市場組織變革,加快數字化轉型,最重要的是政府部門應打破原有封閉的運作,開放組織邊界,通過跨部門不同層次的互動,以及與政務服務利益相關方形成共生關系,為社會公眾和市場主體提供有價值的產品和服務,并將其納入價值創造過程,與之深度互動交流,滿足其個性化需求。這需要平衡各利益相關方的公共利益,完善公共訴求表達與整合機制,統籌政府內部與政府之間、社會各階層、市場各行業之間的公共訴求,以更加寬廣的視角推動政務服務生態系統數字化轉型,變“政府唱獨角戲”為“多元參與的大合唱”。

(三)以數字賦能為支撐

通過推動數字化轉型為特征的組織變革來激發個體或組織的內生動力和能量,強調多元主體有效參與實現價值共創的新型管理方式和手段。賦能過程由結構賦能、心理賦能和資源賦能構成。在數字化背景下,數字技術的應用貫穿于組織變革全過程,組織變革一般會涉及政府、社會和市場等各類組織的數字化轉型,組織變革過程主要體現在數字化技術與組織要素不斷融合、雙向作用影響的過程。一是數字賦能多元治理主體大規模在線互動和有效協作,推動從行政權力有效配置走向數據資源有效運用,推動政府線下與線上的深度融合、有效銜接、相互補充和政府服務質量和服務效率的提升,推動政府組織方式從傳統的等級科層制走向扁平化、開放式的網絡型結構,發揮行政機制、市場機制、社會機制的比較優勢實現價值協同。二是數字賦能各個價值共創主體數字能力的提升和全方位智能服務體驗,實現數據驅動決策、管理、服務和監督閉環;使政府與社會公眾、市場主體零距離、在線參與,有效降低溝通成本,了解用戶訴求并快速響應,精準施策發力,提供端到端的精準服務,推動快速多變、高度個性化的用戶需求落地,為社會公眾和市場主體提供“精準化”和“主動化”的全方位服務體驗,不斷提升公眾滿意度。

四、政務服務生態系統數字化轉型的動力系統與控制手段

(一)數字化轉型的動力系統

政務服務生態系統數字化轉型動力是一種綜合性動力系統。其中,一是以社會主要矛盾轉化為政務服務生態系統數字化轉型的原動力。在社會有機體的無數矛盾中,生產力和生產關系的矛盾,經濟基礎和上層建筑的矛盾,起著本源的總制動作用。新時代,數字化技術正深刻融入經濟社會各層面各領域,極大地推動了社會生產力的發展和生產關系的重塑,科技生產力成為主導人類社會發展最重要的生產力。它推動了公共需求多樣化、公共服務精細化、公共問題復雜化和公共治理多元化,引發了在政治、經濟、社會、文化等重要領域的深刻變革,推進政府、社會、市場全面數字化轉型,促進生產力的數字化、信息化、知識化,提高政府行政效率和透明度,營造良好的市場營商環境和供給高質量的公共服務/產品,進一步解放和發展社會生產力、科技生產力、數據生產力。二是以行政體制改革為直接動力,將行政改革的效能轉化為推動政務服務生態系統數字化轉型的動能。行政體制改革是上層建筑主動適應經濟基礎變化的一場深刻自我革命,需要用聯系的、發展的眼光分析和統籌處理政府職能要求與政府治理能力的關系、政府治理能力與政府治理方式的關系、行政效率與公平的關系、政府管制與社會參與的關系、公共服務供給質量與效率的關系、中央與地方的關系、部門職能化與跨部門協同的關系。深化行政體制改革為服務型政府建設開辟了廣闊的體制空間和實踐空間,也為政務服務生態系統數字化轉型創造了良好條件。因此,以改革促轉型,以轉型成效來展現和鞏固改革成果,行政改革的效能轉化為推動政務服務生態系統數字化轉型的動能。

(二)數字化轉型的控制手段

控制手段是評價和控制目標實現的重要手段,也是政務服務數字化轉型必不可少的落腳點。政務服務數字化轉型的程度與績效評價的力度顯著相關。當前相關評價體系“技術偏好”“供給偏好”導向突出卻缺乏“公共價值偏好”,對技術性指標關注過多,過于偏重效率、數量、成本等直接產出,缺乏注重服務導向和公共價值實現的全面評估體系建設。[7]因此,應以“公共價值偏好”為評價導向,構建政務服務共同體成熟度測度模型,以政務服務數字化轉型的動態過程為評價對象,從數字化轉型發展和價值產生的客觀規律出發,涵蓋公共權力及資源投入、公共服務及產品產出和對公共領域的價值影響的政務服務全過程,建立一系列關鍵過程域、過程能力和過程成熟度評價指標體系,對數字化轉型成效測量、過程改進和能力提升,持續提升政務服務共同體的成熟程度和水平,以達到政務服務生態系統數字化轉型所追求的最終“政務服務共同體”目標形態。

從根本上講,新時代基于公共價值的政務服務生態系統數字化轉型正推動著公共管理體系變革與數字技術體系賦能的深度融合,又將開辟一條新的公共管理途徑和一種新的回歸“價值本位”的公共治理范式。本研究嘗試跳出當前大多數對政務服務數字化轉型研究的“技術偏好”,突出強調“價值偏好”和政務服務生態系統建設,進行了一次有益的探索,希望為后續研究拋磚引玉,期待能夠在以下方面繼續深入研究:一是政務服務共同體目標形態內涵與外延的深化研究,如政務服務共同體的價值鏈與價值共創機制研究、跨區域跨層級政務服務共同體建設等。二是政務服務共同體價值貢獻評價體系構建完善,如兼顧宏觀和微觀的投入產出情況和公共價值實現程度,對公共資源和公共權力投入、多元主體數字化能力提升、公共價值績效產出的定量分析,以及政務服務共同體價值貢獻度評價與基于公共價值的政府績效管理創新的關系研究。三是政務服務共同體與數字政府改革、服務型政府建設、社會治理創新的深度融合研究等。

[注釋]

[1]傅建平.新技術在電子政務中的創新應用及對中國的啟示[J].行政管理改革,2019,117(05):61-66.

[2]陳振明.戰略管理的實施與公共價值的創造——評穆爾的《創造公共價值:政府中的戰略管理》[J].東南學術,2006(2):27-34.

[3]韓兆柱,翟文康.公共價值管理理論在中國語境下的應用研究[J].公共管理與政策評論,2016(4):22-29.

[4]王欽敏.發展電子政務是提升國家治理能力的重要抓手[N].學習時報,2019-12-18(01).

[5]吳玲偉.互聯網時代的領導力轉型[J].清華管理評論,2015(4):61-65.

[6]Nabatchi,T.Publicvaluesframesinadministrationandgovernance[J].PerspectivesonPublicManagementandGovernance(1),59-72.

[7]Moore,M.H.Creatingpublicvalue:Strategicmanagementingovernment[M].Cambridge,MA:HarvardUniversityPress.



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